Întoarcerea cuceririi? | De ce viitorul ordinii globale depinde de Ucraina

Câteva zile mai târziu, el a ordonat forțelor ruse să invadeze Ucraina. În timp ce tancurile rusești treceau peste granița cu Ucraina, Putin părea să acționeze într-un obiectiv sinistru și de lungă durată: ștergerea Ucrainei de pe harta lumii.

Ceea ce a făcut ca invazia Rusiei să fie atât de șocantă a fost natura ei anacronică. Timp de zeci de ani, acest tip de cucerire teritorială părea a fi de domeniul trecutului.

Au trecut mai bine de 30 de ani de când o țară a încercat să cucerească o altă țară recunoscută la nivel internațional (când Irakul a invadat Kuweit în 1990). Această reținere a stat la baza sistemului internațional: granițele erau, în mare, sacrosfinte.

Respectarea normelor de suveranitate a statului – inclusiv noțiunea că o țară poate controla ceea ce se întâmplă pe propriul teritoriu – nu a fost niciodată perfectă. Dar statele au încercat, în general, să respecte caracterul sfânt al granițelor sau cel puțin să mențină aparența de a face acest lucru.

Țările puteau fi sigure că, dintre toate amenințările cu care se confruntau, era puțin probabil ca o invazie pentru a-și retrasa granițele să fie una dintre ele. Având o cauză principală a războiului în mare măsură reținută în istorie, acest tip particular de conflict a devenit mai puțin comun.

Acum, odată cu invazia Rusiei, norma împotriva cuceririi teritoriale a fost testată în cel mai amenințător și viu mod de la sfârșitul celui de-al Doilea Război Mondial. Războiul din Ucraina amintește de o epocă anterioară, mai violentă.

Dacă comunitatea globală permite Rusiei să înglobeze Ucraina, statele pot folosi mai frecvent forța pentru a contesta granițele și pot izbucni războaie, fostele imperii pot fi restabilite și mai multe țări pot fi aduse în pragul dispariției.

Oricât de tulburător ar fi atacul Rusiei, restul lumii poate încă proteja norma pe care Moscova a contestat-o. Comunitatea globală poate folosi sancțiunile și instanțele internaționale pentru a impune Rusiei costuri pentru agresiunea sa flagrantă și ilegală.

Poate face presiuni pentru reforme la ONU, astfel încât membrii Consiliului de Securitate, inclusiv Rusia, să nu poată opune sesizării la Curtea Penală Internațională și, astfel, să împiedice capacitatea acelei instituții de a face justiție.

Un astfel de răspuns va necesita cooperare și sacrificii, dar merită din plin efortul. În joc este unul dintre principiile fundamentale ale dreptului internațional: integritatea teritorială a statelor.

Patrula de graniță

„Moartea statului” este pierderea formală a controlului unui stat asupra politicii externe în fața unui alt stat. Cu alte cuvinte, atunci când o țară admite că nu mai poate acționa independent pe scena mondială, ea încetează efectiv să mai fie propriul stat. La începutul erei statului modern, predomina o cauză a morții de stat: traumatismele de forță contondente.

Din 1816 până în 1945, un stat a dispărut de pe harta lumii, în medie, o dată la trei ani – un fapt cu atât mai alarmant cu cât existau aproximativ o treime din mai multe state pe atunci decât există acum.

În acea perioadă, aproximativ un sfert din toate statele au suferit o moarte violentă la un moment dat. Capitalele lor au fost jefuite de armatele inamice, teritoriul lor a fost anexat și nu mai puteau acționa independent pe scena mondială.

Țările situate între rivali erau deosebit de susceptibile de a fi preluate. Din 1772 până în 1795, Polonia a fost tăiată de Austria, Prusia și Rusia. Polonia a dispărut complet de pe harta Europei timp de peste un secol.

Paraguay a suferit o soartă similară în 1870, când a pierdut un război împotriva Argentinei și Braziliei. La începutul secolului al XX-lea, Japonia a anexat Coreea după o serie de războaie peninsulare cu China și Rusia.

Pe lângă faptul că avea o locație nefericită, lipsa unor legături diplomatice puternice cu puterile coloniale a fost un alt prevestitor de pericol pentru statele vulnerabile. Relațiile comerciale nu au fost suficiente.

În secolele al XVIII-lea și al XIX-lea, țările africane și asiatice care au încheiat acorduri comerciale cu puteri imperiale precum Franța și Regatul Unit aveau mai multe șanse să moară decât țările din America Latină și Orientul Mijlociu care, având legături mai puternice și mai formale, găzduiau consulate și ambasade din aceleași puteri coloniale.

A existat, cu alte cuvinte, o ierarhie a recunoașterii care semnala care state erau văzute ca cuceriri legitime și care nu. Regatul Unit, de exemplu, a semnat tratate cu state indiene precoloniale, de la Sindh la Nagpur și la Punjab, pe care mulți lideri indieni le-au văzut drept o recunoaștere a statului.

Dar britanicii nu au făcut niciodată următorul pas de a înființa misiuni diplomatice în aceste state - o ușurare care a fost adesea un preludiu al invaziei.

Încet, dar sigur, unii lideri au început să se repingă împotriva practicii cuceririi. La începutul secolului al XX-lea, președintele american Woodrow Wilson a apărut ca un susținător al integrității teritoriale.

Ultimul dintre cele paisprezece puncte ale lui Wilson, dezvăluit la încheierea Primului Război Mondial, se referea în mod special la protecția statelor aparținând Ligii Națiunilor, despre care Wilson credea că ar putea oferi „garanții reciproce de independență politică și integritate teritorială statelor mari și mici deopotrivă”.

Cu siguranță, angajamentul lui Wilson față de autodeterminare a fost limitat la națiunile europene; a favorizat independența polonezilor, dar nu a răspuns la cererile de sprijin din partea egiptenilor și indienilor.

Mai mult decât atât, apărarea sa a integrității teritoriale a fost ușurată de faptul că, în momentul în care Wilson a devenit președinte, Statele Unite își finalizaseră propriile cuceriri teritoriale, inclusiv marșul spre vest și capturarea însoțitoare a pământurilor nativilor americani; nu mai avea ambiții clare de a dobândi un teritoriu suplimentar.

Cu toate acestea, Wilson a ajutat la înrădăcinarea normei împotriva cuceririi teritoriale.

Războiul din Ucraina poate duce la mai multe state să folosească forța pentru a subsuma alte țări.

Succesorii lui Wilson au continuat tradiția de a se opune acaparărilor teritoriale. În 1935, președintele Franklin Roosevelt, de exemplu, și-a exprimat o opoziție puternică față de preluarea Etiopiei de către Italia și chiar a fost dispus să amâne alianța cu Uniunea Sovietică la începutul celui de-al Doilea Război Mondial, deoarece Moscova a cerut ca subjugarea sa asupra statelor baltice să fie recunoscută ca legitimă.

Totuși, angajamentul lui Roosevelt față de normă, ca și al lui Wilson, nu a fost absolut; Roosevelt a fost anterior dispus, de exemplu, să recunoască cucerirea Austriei de către Germania dacă aceasta ar limita războiul în Europa.

Sfârșitul celui de-al Doilea Război Mondial a anunțat o nouă eră. În deceniile care au urmat, practica cuceririi teritoriale nu a dispărut complet; lumea a asistat la preluarea de către Vietnamul de Nord a Vietnamului de Sud în 1975; la ocuparea de către Israel a unor părți din vecinii săi; la încercarea Argentinei de a prelua Insulele Falkland; șila  invazia de către Irak a Kuweitului în 1990.

Dar, în general, țările au intervenit în alte state fără a încerca să-și retragă granițele. Și mai ales era puțin probabil să absoarbă alte state recunoscute la nivel internațional. Când Uniunea Sovietică a invadat Ungaria în 1956, scopul a fost să împiedice țara est-europeană să părăsească Pactul de la Varșovia.

Sovieticii au instalat un nou regim mai prietenos la Budapesta, dar nu au revendicat teritoriul maghiar. În mod similar, când Vietnamul a invadat Cambodgia în 1978, a instalat un guvern marionetă, dar nu a revendicat teritoriu dincolo de un grup de insule contestate din Golful Thailandei.

Anumite ocupații, cum ar fi cele care au urmat invaziilor Statelor Unite în Afganistan și Irak, sunt calificate drept morți violente de stat. Dar Statele Unite nu aveau proiecte pe teritoriul acelor țări; a căutat să răstoarne regimuri, dar a menținut integritatea granițelor.

Absența scopurilor teritoriale nu face ca un tip de încălcare a suveranității să fie mai bun sau mai rău decât altul, dar reprezintă o diferență importantă. Hărțile, în mare, au rămas aceleași.

O normă abandonată

De ce abandonarea bruscă a cuceririi teritoriale după al Doilea Război Mondial? Răspunsul poate fi găsit într-o forță puternică în relațiile internaționale: normele.

După cum au definit termenul oamenii de știință politică Martha Finnemore și Kathryn Sikkink, o normă este „un standard de comportament adecvat pentru actorii cu o anumită identitate”. Liderii care au dezvoltat norma împotriva cuceririi teritoriale au recunoscut că majoritatea conflictelor, inclusiv al Doilea Război Mondial, s-au luptat pe pământ.

Stabilirea unei norme împotriva ca un stat să ia teritoriul altuia prin forță a făcut, așadar, parte dintr-un proiect mai larg de promovare a păcii. Ajutând la consacrarea acesteia în Carta ONU, Statele Unite au fost hotărâte că norma va rămâne.

După ce au ieșit din război mult mai puternice decât aliații săi, Statele Unite au considerat aplicarea normei împotriva cuceririi teritoriale ca un element cheie al păstrării stabilității globale.

Noile state independente și-au luat angajamente similare în documentele fondatoare ale organizațiilor regionale, cum ar fi Liga Arabă și Organizația Unității Africane. Pe baza încercărilor anterioare de a consacra conceptul de integritate teritorială în tratate precum Pactul Societății Națiunilor, în 1919, și Pactul Kellogg-Briand, în 1928, a apărut o normă de bună credință.

Statele și liderii aderă la norme din diverse motive. În timp ce unele norme – să zicem, cea împotriva genocidului – se bazează pe preocupări umanitare, norma împotriva cuceririi are rădăcini mai strategice, mai interesate.

Unele state onorează norma pentru că nu au ambiții teritoriale. Alții l-au interiorizat atât de profund încât încălcarea ei a devenit de neconceput. Unele – chiar și state puternice – se supun pentru că știu că disputele teritoriale au fost o cauză majoră a războaielor și consideră că stabilitatea sistemului internațional este în interesul lor. Alții îl urmează de frica pedepsei dacă o încalcă.

Cu toate beneficiile sale, norma împotriva cuceririi teritoriale a avut și consecințe nedorite. Una este întărirea granițelor interstatale în moduri care creează condiții propice pentru eșecul și prăbușirea statului.

După cum a arătat politologul Boaz Atzili, „fixitatea frontierei” i-a eliberat pe liderii statelor slabe de a-și îndrepta atenția către protejarea propriilor granițe împotriva prădării externe.

Dictatorul Zairului, Mobutu Sese Seko, și-a putut concentra eforturile pe extragerea de resurse pentru câștig personal, în parte pentru că nu avea nevoie de o armată puternică pentru a apăra granițele țării sale.

Și, după cum a arătat sociologul Ann Hironaka, norma împotriva cuceririi teritoriale a contribuit, de asemenea, la creșterea „războaielor fără sfârșit”. În loc să soluționeze diferențele privind controlul politic prin încercarea de a prelua teritoriu, liderii oportuniști au intervenit în războaie civile în statele slabe pentru a prelungi conflictul și a slăbi și mai mult guvernele instabile - așa cum a făcut Africa de Sud în Angola în anii 1980, de exemplu.

Nu este o întâmplare că norma împotriva cuceririi teritoriale a apărut după al Doilea Război Mondial. Ororile acelui conflict, combinate cu zorii erei nucleare, au stimulat marile puteri să evite războaiele viitoare.

Era bipolarității dintre Statele Unite și Uniunea Sovietică a permis atât schimbarea regimului, cât și păstrarea granițelor internaționale. Globalizarea a redus, de asemenea, beneficiile economice ale cuceririi teritoriale: comerțul crescut a însemnat că țările puteau accesa resursele altor state fără a recurge la forță.

Nu numai că granițele erau sigure; Statalitatea în sine a devenit o marfă din ce în ce mai valoroasă, în parte pentru că liderii postbelici ai țărilor proaspăt independente puteau fi încrezători că norma împotriva cuceririi teritoriale se va menține și statele lor în curs de dezvoltare vor fi în siguranță. Dar tocmai cetățenii acelor noi state, dintre care mulți se află în spațiul post-sovietic, sunt cei mai preocupați astăzi de viitorul țărilor lor.

O taxonomie a pericolelor 

Invazia Ucrainei de către Rusia pune în lumină precaritatea normei împotriva cuceririi teritoriale. Vestea bună este că indignarea a fost rapidă și amplă, cu o varietate de actori îngrijorați că atacul lui Putin ar putea submina stabilitatea granițelor la nivel global.

Chiar și cei care nu au participat la trasarea granițelor naționale de astăzi s-au exprimat cu pasiune. „Am convenit că ne vom mulțumi cu granițele pe care le-am moștenit”, a declarat Martin Kimani, ambasadorul Kenya la ONU, la o reuniune a Consiliului de Securitate din 22 februarie.

„Am ales să respectăm regulile Organizației Unității Africane și ale Cartei Națiunilor Unite”, a continuat el, „nu pentru că granițele noastre ne-au satisfăcut, ci pentru că ne doream ceva mai mare, făurit în pace”. Liderii țărilor din Albania până în Argentina au condamnat invazia rusă pe motive similare.

În parte, soarta normei împotriva cuceririi teritoriale depinde de măsura în care Putin o încalcă în Ucraina. Dacă Putin ajunge să înlocuiască administrația președintelui ucrainean Volodimir Zelenski și să instaleze un regim marionetă în Ucraina, el s-ar implica într-o schimbare flagrantă de regim și s-ar da o lovitură gravă poporului ucrainean.

Dar el nu ar contesta norma împotriva cuceririi teritoriale în sine. Țara ar fi sub control rusesc indirect, mai degrabă decât direct.

De asemenea, dacă Putin încearcă să absoarbă Crimeea, Donețk și Lugansk – zonele pe care le-a revendicat de mult ca fiind teritoriu rusesc – și restul lumii acceptă, aceasta ar slăbi, dar nu ar răsturna complet norma care protejează integritatea teritorială a unui stat, deoarece cea mai mare parte a Ucrainei ar rămâne intactă.

Chiar și așa, acceptarea unei încălcări limitate a normei ar putea produce mai mult prejudiciu pe termen lung decât respingerea unei încălcări majore a acesteia. La urma urmei, este probabil ca răspunsul relativ slab al Occidentului la anexarea Crimeei de către Rusia în 2014 l-a încurajat pe Putin.

Există motive să ne temem că ambițiile lui Putin depășesc cu mult aceste obiective. După cum sugerează remarcile sale de a pune sub semnul întrebării legitimitatea Ucrainei ca țară independentă, Putin pare interesat de mult mai mult decât de simpla punere la conducere a unei foste republici sovietice sau de tăierea unor părți ale țării; s-ar putea să se gândească la redesenarea hărții Europei pentru a aduce înapoi la Rusia imperială.

Dacă Rusia ar prelua întreaga Ucraine, Putin ar introduce o miză în centrul normei împotriva cuceririi teritoriale.

Dacă Putin a mers atât de departe, atunci soarta normei ar depinde în mare măsură de modul în care a reacționat restul lumii. Normele se hrănesc prin aplicare.

În 2013, președintele sirian Bashar al-Assad a încălcat în mod clar norma împotriva utilizării armelor chimice (și dreptul internațional) când a tras rachete pline cu sarin în suburbiile Damascului.

Chiar dacă președintele american Barack Obama a declarat că folosirea armelor chimice este o linie roșie, răspunsul la această încălcare a fost atât de cald încât cineva poate fi iertat dacă se întreabă dacă tabuul împotriva armelor chimice este încă valabil.

Din fericire, o mare parte din răspunsul lumii la invazia rusă indică faptul că țările sunt în mare măsură unite în hotărârea lor de a proteja norma.

Sancțiunile fără precedent asupra Rusiei, combinate cu donații de ajutor umanitar și de arme pentru Ucraina, exercită presiuni asupra lui Putin, oferind în același timp ajutor (desigur limitat) lui Zelenski. Dacă această hotărâre internațională ar scădea, totuși, țările vecine cu Ucraina, cum ar fi Moldova, Polonia și România, ar deveni pe bună dreptate nervoase cu privire la suveranitatea lor.

Într-adevăr, sunt deja. Este de remarcat faptul că comunitatea internațională nu s-a unit pentru a respinge incursiunea Rusiei, așa cum o alianță globală condusă de SUA a respins tentativa de anexare a Kuweitului de către Irak.

Această mișcare nu numai că a restabilit independența Kuweitului dar a și întărit norma împotriva cuceririi. (Rusia, desigur, este mult mai puternică decât a fost vreodată Irakul și deține arme nucleare.)

În același timp, aplicarea normei împotriva cuceririi teritoriale vine cu compromisuri, despre care toată lumea ar trebui să fie cu ochii limpezi. Protejarea suveranității ucrainene nu merită probabil un al Treilea Război Mondial, în special unul care ar putea deveni nuclear.

Lumea nu ar trebui să plătească prețul suprem doar pentru a susține norma împotriva cuceririi teritoriale. Dar costurile sângeroase care vin cu această alegere nu pot fi ignorate. Occidentul merge în prezent pe o linie dificilă, încercând să răspundă invaziei Rusiei cu putere, dar fără a escalada conflictul.

Pentru a păstra norma împotriva cuceririi teritoriale, comunitatea globală ar trebui să mențină presiunea asupra Rusiei, chiar dacă scopul lui Putin este să anexeze doar Crimeea, Donețk și Lugansk.

Alianța occidentală, de exemplu, nu ar trebui să ridice complet sancțiunile împotriva Rusiei până când și dacă Putin nu recunoaște granițele Ucrainei de dinainte de 2014. Juriştii internaţionali ar trebui să ia în serios diferitele procese ale Ucrainei împotriva Rusiei, nu doar în contextul acestui conflict specific, ci şi cu privire la orice precedent pe care deciziile lor le-ar putea crea.

În acest sens, merită să acordăm atenție modului în care se desfășoară acuzațiile conform cărora Rusia a comis crima de agresiune. Faptul că Rusia, în calitate de membru permanent al Consiliului de Securitate al ONU, poate opune sesizării pentru infracțiunea de agresiune la Curtea Penală Internațională expune o vulnerabilitate îngrijorătoare a normei împotriva cuceririi teritoriale.

Este greu să menții normele atunci când marile puteri sunt hotărâte să le încalce.

Normele nu durează pentru totdeauna

Dacă comunitatea globală nu reușește să impună norma împotriva cuceririi teritoriale, statele învecinate cu marile puteri se vor confrunta cu cel mai mare risc de dispariție.

Printre cele mai îngrijorătoare aspecte ale unei întoarceri într-o lume a morții violente de stat se numără efectele pe care le au invaziile asupra civililor.

Anexaționiștii se angajează frecvent în țintirea fără discernământ, similar cu ceea ce se întâmplă astăzi în orașele ucrainene Harkiv și Mariupol, pentru a înăbuși și chiar a depopula zone. Cu alte cuvinte, dispariția normei împotriva cuceririi teritoriale ar putea înregistra o creștere nu numai a incidenței, ci și a brutalității războiului.

Chiar dacă comunitatea globală nu se adună în spatele normei în fața unei încercări a Rusiei de a restabili granițele imperiale, speranța pentru Ucraina nu va fi pierdută.

Aproximativ jumătate din toate statele care au murit violent din 1816 au fost ulterior reînviate. Un predictor important al învierii este rezistența naționalistă de a fi înghițit. Amploarea rezistenței poate fi dificil de prezis pentru invadatori.

Așteptările lui Putin cu siguranță par să fi fost departe de obiectiv: rezistența ucraineană larg răspândită și sofisticată sugerează cu tărie că Rusia va găsi aproape imposibil să controleze Ucraina. Puține ocupații din istorie au ajuns să-și atingă obiectivele politice pe termen lung.

Dacă ucrainenii sunt lăsați să-și învie propria țară, rezultatul final va fi bun pentru ucraineni, dar nu deosebit de încurajator pentru norma împotriva cuceririi teritoriale.

Pentru ca normele să rămână puternice, încălcările trebuie pedepsite. O Ucraina reînviată ar putea descuraja viitorii cuceritori să atace țara. Dar la nivel global, invadatorii aspiranți ar trage o lecție clară: este posibil să scapi cu cucerirea teritorială.

RECOMPENSAREA LINIILOR LUMINATE

Ar putea fi mai reconfortant să credem că, odată stabilită, o normă este permanentă, dar normele nu durează întotdeauna pentru totdeauna. Oamenii nu mai rezolvă luptele prin dueluri rituale.

Guvernele emit rareori declarații oficiale de război; Ultima dată când Statele Unite au făcut acest lucru a fost în 1942, deși țara a purtat multe războaie de atunci.

Asasinarea publică a liderilor de stat, care era o trăsătură obișnuită a politicii internaționale pe vremea lui Machiavelli, a fost văzută ca detestabilă de secolul al XVII-lea (deși asasinatele ascunse au continuat).

Dacă interdicția cuceririi teritoriale ajunge în cimitirul normelor, atunci istoria se va întoarce înapoi, iar lumea va revedea epoca brutală a morții violente de stat. Acest lucru nu înseamnă că norma a dus la pacea mondială.

Au existat o mulțime de războaie din 1945. Dar un anumit tip de război – războaie între state pentru revendicările teritoriale nerezolvate – a scăzut. Dacă acest stil de conflict revine, civilii din întreaga lume vor suporta consecințele.

Armenia și Azerbaidjan sunt implicate într-un conflict înghețat asupra Nagorno-Karabah. Sudanul și-a contestat granița cu Etiopia în sud-est și Sudanul de Sud în sud. În Marea Chinei de Est și a Chinei de Sud, China și vecinii săi, inclusiv Japonia, Filipine și Vietnam, nu sunt de acord cu privire la suveranitatea unei serii de insule.

Soarta Taiwanului este deosebit de îngrijorătoare. Argumentele lui Putin despre legitimitatea statului Ucrainei fac ecou afirmația Chinei că Taiwan și China sunt deja o singură țară. Dacă dintr-o dată pare acceptabil să cucerești un teritoriu cu forța, liderii statelor cu revendicări teritoriale nerezolvate de multă vreme ar putea încerca să înglobeze națiuni suverane.

Normele și structurile juridice existente au ajutat la oprirea escaladării conflictelor teritoriale recente, oferind căi nonviolente către gestionarea și rezolvarea acestora. Curtea Internațională de Justiție a soluționat un caz între El Salvador și Honduras în 1986, de exemplu.

Națiunile Unite și Organizația Statelor Americane au rezolvat un scurt conflict între Ecuador și Peru în 1998. Câțiva ani mai târziu, CIJ a rezolvat o dispută teritorială militarizată de lungă durată între Bahrain și Qatar; ulterior, cele două state au investit în ceea ce va fi cel mai lung pod din lume. Această mediere a permis statelor să-și rezolve diferențele fără vărsare de sânge semnificativă.

Războiul Rusiei în Ucraina este mult mai mult decât Rusia și Ucraina. A permite ca norma împotriva cuceririi teritoriale să se ofilească ar însemna eliminarea disputelor teritoriale de pe tot globul și a face milioane de civili mai vulnerabili la țintirea nediscriminată.

În prezent, efectele imediate ale războiului sunt limitate în mare măsură asupra Ucrainei, Rusiei și țărilor care primesc refugiați ucraineni. Dar mai departe, dacă norma împotriva cuceririi teritoriale se termină ca o altă victimă a acestui război, statele ar fi înțelepte să se ocupe cu atenție de granițele lor.